10月7日，“第十七届在鸣行政法治论坛暨集体土地征收补偿安置法律适用疑难问题”专题研讨会于苏州成功举办。本次论坛由苏州大学王健法学院与北京在明律师事务所（以下简称“在明律所”）联合主办，苏州大学王健法学院、律师学院院长程雪阳教授，上海大学法学院李凤章教授，南京农业大学马克思主义学院院长付坚强教授，浙大城市学院法学院副院长胡大伟教授，山东政法学院讲师、吉林大学农业农村法治研究院兼职研究员张蓓，北京在明律师事务所主任律师杨在明，在明律所高级合伙人律师陈丽芳，在明律所督导律师刘智杰，在明律所行政法专业委员会副主任王威，在明律师邹宇平，北京正山律师事务所律师杨二奎等参会。苏州大学王健法学院博士研究生蹇瑞洁代表课题组作研究成果汇报。
（第一排从左至右分别为：张蓓、胡大伟、付坚强、杨在明、李凤章、程雪阳、蹇瑞洁）
本次论坛设置三大单元议题，分别聚焦原告资格与补偿资格、补偿安置职责落实与救济通道、征收程序适用与补偿对象权利归属。从诉讼入口到职责落实，再到程序适用与权利归属，研讨会从实践中争议广泛、规范模糊的问题切入，力图以行政诉讼为观察视角，为相关司法完善提供参考。
探微规范概念，厘清权利主体
原告资格是征收补偿争议进入司法审查的第一道门槛。其不仅直接决定被征收人能否获得救济机会，也影响实体权利最终能否实现。在当前的司法实践中，土地使用权人、实际使用人、土地权利人、农村集体经济组织成员等概念相互交叉，认定标准模糊，成为征收争议的高频焦点。
会议伊始，张蓓老师从规范概念入手，指出现行司法解释中的“土地使用权人”“土地实际使用人”，与“土地权利人”“村民”“农村集体经济组织成员”等不同表述在主体范围上存在交叉，但外延并不相同。随着《农村集体经济组织法》于2025年5月1日施行，农村集体经济组织成员的内涵和外延逐渐清晰。作为享有集体财产权利的前提，对“土地权利人”等范围的廓清显得尤为重要。她分别阐述了对“土地使用权人”及“土地实际使用人”的理解，并表示：“集体土地征收补偿纠纷中确定原告资格时，只要具备合法基础即可，不必强调现实使用。”
除基础合法外，对于农村集体经济组织成员所涉及的诸多情形，“现实稳定可识别使用状况”和“与涉案行政行为有利害关系”亦是不少学者对原告资格的认定标准。胡大伟教授对此提出完善意见。他认为，这三项标准仍属不确定法律概念——即保护规范理论虽提供技术化判断，却也可能限缩承租人等人提起行政诉讼的权利。他建议将“具有一定合法基础”反向表述为“排除非法情形”，以避免因“合法基础”这一前置条件严格而影响当事人诉权的实现。
李凤章教授则从民法占有理论切入，为行政法上的实际使用人认定提供了另一条逻辑路径。他指出，“实际使用人”本质应为民法意义上的占有人。“占有保护的核心并非聚焦占有人有无权利，而是在于缘何剥夺其占有，”李凤章教授在发言中表示，“行政征收不能未经补偿便剥夺占有，间接占有同样应受保护，补偿时应识别真正的占有人。”这一民法视角，将行政法上的资格认定问题，拉回到财产秩序与占有保护的基本逻辑之中。
在厘清成员资格后，与谈人的目光自然延伸至农村房屋买受人的补偿资格问题。围绕这一话题，与会专家与实务人士就诉权与实体补偿权利的界分、被征收人举证困境、合同效力认定等问题各抒己见。多名专家指出，当前司法实践中对宅基地对外转让合同的效力认定仍存在分歧，亟需通过典型案例和司法解释进一步明确裁判尺度。
聚焦社保救济，落实主体责任
当前，被征地农民社会保障关系长远生计，但长期面临职责分散、主体模糊、救济不畅等问题。王健法学院博士研究生蹇瑞洁代表课题组提出，对未被纳入社会保障不服，原则上可以提起行政诉讼，但司法审查应限于对当事人权利义务具有最终影响的行为或不作为。她将问题归结为两个层面：可诉性边界在哪里，责任主体如何识别。
在规范分析之外，实务中的可诉性障碍同样值得关注。邹宇平律师从代理经验出发，进一步补充了实践视角。她认为，行政机关将符合条件的被征地农民纳入社保，是针对特定项目、特定相对人的具体行政行为；未纳入即构成行政不作为，符合《行政诉讼法》第十二条第一款第六项的受案范围。结合代理经验，邹宇平总结道：“实务中最大的障碍是村民自治与行政职责的边界模糊、多部门职能交叉导致主体不适格，以及协议履行与法定职责混同。”
在明律所陈丽芳律师在江浙等省市地区代理了大量行政类案件。她认为，失地社保并非简单“分钱”，而是一种由个人、村集体、国家三方共同负担、达到一定年龄后按月领取的财产性权利。在实践中，社保名单的确定主体并不清晰，多机构部门间权责模糊，导致此类纠纷数量庞大，历史遗留问题较为突出。她坦言：“农民群体是弱势群体，这类案件金额不高，但社会意义重大。”
“社保是民生兜底，老百姓对它的关注程度甚至不亚于补偿款。”杨在明主任亦强调了社保的民生属性。他援引胡建淼教授所提出的“综合行政行为理论”指出，失地社保很适合作为该理论的实践模板：宜将相关责任主体纳入整体审查，同时另将村委会列为第三人，使其全链条纳入法院审查范围，以压实责任、实质化解纠纷。
研讨现场，将村委会列为第三人这一实务建议，引发了关于其行为性质与诉讼地位的持续讨论，成为该单元焦点之一。围绕第三人的角色，刘智杰律师认为，村委会拟定社保名单是受政府委托审查、梳理符合条件人员，行使的是行政职权，不宜简单归入村民自治范畴。王威律师则从主体定位切入，分别指出土地管理法和实施条例规定的“市县级人民政府作为征收责任主体”是否涵盖社保落实责任，有必要在司法解释中明确。“村委会只是上报者、组织者，并非最终决定者，列第三人并非因其绝对不能作被告，而是其在名单形成链条中的角色使然。”王威解释说。
梳理程序脉络，明确补偿归属
随着2019年《土地管理法》修改，集体经营性建设用地入市制度正式确立，“同地同权”的改革导向与国有、集体土地征收程序并行的现实之间，张力愈发明显。
实践中，同一地块上国有土地与集体土地并存，程序选择往往直接决定了征收行为的合法性与补偿利益的公平分配。笔者注意到，当前相关规定分散于《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规之中，这一制度现状使得程序适用与权利归属问题更显复杂。
刘智杰律师从法律适用角度指出，未区分土地性质而混用征收程序，并不符合法律规定。“两套程序各有其法定权限与适用对象，若混合适用，属于根本性法律适用错误。”刘智杰律师在发言中强调，“这类错误应撤销而非确认违法。司法机关对撤销和确认违法的裁定，对于行政机关而言影响完全不同，确认违法则意味着行为虽有瑕疵但仍然有效。”
杨二奎律师则从历史维度补充了混合土地的形成原因。他表示，1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》及1998年《土地管理法实施条例》等规定，因国家建设征用土地、农民集体建制被撤销等情形，未经征用可归国家所有；2004年后此类路径被禁止。他结合办案经历说：“实践中确实存在未经正式征地程序即登记为国有的情况，处理时应坚持程序正当原则，依据土地性质适用相应规则。”
在程序争议之外，补偿权利归属同样牵动各方。程雪阳教授表示，集体经营性建设用地入市后，权利构造更为复杂。征收时既要补偿集体土地所有权，又要处理使用权人的独立财产利益，不能简单以“土地补偿费归集体”了事。他以江苏、广东等地为例，指出责任主体的确定要结合各省规定，此类地方差异进一步增加了权利归属认定的难度。
基于当下现行征收法律关系对补偿的影响，付坚强教授分析了使用权人保护存在结构性不足的问题。他认为，政府向集体支付土地补偿费后，所有权人与使用权人之间的关系更多留在集体经济组织与使用权人之间，这一结构容易使使用权人陷入被动。在集体经营性建设用地已出让的情况下，使用权人具有独立财产利益，如何同时补偿、如何分配，仍需进一步明确。这一判断与刘智杰律师关于集体经营性建设用地使用权应获得独立补偿的论述形成呼应，也指向了当前征收补偿制度中所有权中心主义与使用权独立化之间的深层张力。
本次论坛研讨氛围浓厚，理论界、实务界与行政实务工作者多方对话，既有个案层面的精准剖析，也有制度层面的深入追问。与会各方一致认为，本次在鸣行政法治论坛为集体土地征收补偿安置领域的立法修法研究提供了有效对话机制，期待专业的力量能为相关司法解释的完善提供扎实的智识支撑，让立法赋予的程序权利在实践中真正落地有声。
